2012年10月13日，國務(wù)院第625號令公布了《中華人民共和國國內水路運輸管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，并將于2013年1月1日起施行?！稐l例》的頒布施行，是我國水路運輸行業(yè)的一件大事，是水運法治建設又一重要成果，對于促進(jìn)水運行業(yè)管理轉型，推動(dòng)水運行業(yè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展，將起到十分重要的積極作用?！断旅嫖揖汀稐l例》作一解讀：

修訂《條例》的必要性

原《中華人民共和國水路運輸管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)原《條例》)施行于1987年，反映了我國水路運輸市場(chǎng)在改革開(kāi)放之初的發(fā)展特點(diǎn)和管理要求，對推動(dòng)國內水路運輸市場(chǎng)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但也存在不能適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和法治建設新要求的問(wèn)題，一是原《條例》的許多條款帶有較濃的計劃經(jīng)濟色彩，限制了市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的調節功能;二是原《條例》設定的行政許可項目多，許可條件不明確，程序相對復雜，行政處罰的種類(lèi)、幅度設置不盡合理，不符合《行政許可法》和《行政處罰法》規定和執法實(shí)踐的要求;三是原《條例》缺乏完備的市場(chǎng)監管制度;四是原《條例》的規定基本沒(méi)有涉及水路運輸安全管理、節能減排、運力調控等內容。新時(shí)期，水運發(fā)展面臨新形勢、新要求。交通運輸部黨組確定了“十二五”交通運輸發(fā)展的總體思路，加快轉變水運發(fā)展方式，大力發(fā)展現代交通運輸業(yè)，這是當前和今后一個(gè)時(shí)期交通運輸發(fā)展的重大戰略任務(wù)。修訂《條例》，充分發(fā)揮水運在構建資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )的優(yōu)勢地位和作用，為水運科學(xué)發(fā)展提供法制保障。

修訂《條例》的基本原則

(一)變革管理方式，創(chuàng )新管理手段，提升公共管理水平

為適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下水路運輸市場(chǎng)的發(fā)展需求，交通運輸主管部門(mén)在變革管理理念、管理方式、管理手段等方面進(jìn)行了積極的探索和完善?！稐l例》總結這些經(jīng)驗，并將其制度化、法制化。一是減少行政許可事項，將船舶代理、水路旅客運輸代理和水路貨物運輸代理改為備案制，建立了動(dòng)態(tài)監管制度、市場(chǎng)退出機制，體現了從“重審批，輕監管”向加強市場(chǎng)監管的轉變;二是取消了對市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)行為的干預，建立了運力宏觀(guān)調控制度，體現了由微觀(guān)管理向宏觀(guān)管理的轉變;三是規定了國家運用經(jīng)濟、技術(shù)政策等措施，支持和鼓勵經(jīng)營(yíng)者實(shí)行規?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)水運行業(yè)調整，體現了由運用行政手段直接管理向運用經(jīng)濟、技術(shù)、法律手段間接管理的轉變;四是規定了各級交通運輸主管部門(mén)進(jìn)行市場(chǎng)統計、調查分析并定期向社會(huì )公布的職責，體現了由重管理向重服務(wù)的轉變。

(二)促進(jìn)水運行業(yè)結構調整，推動(dòng)水路運輸科學(xué)發(fā)展

當前和今后一個(gè)時(shí)期，我國經(jīng)濟發(fā)展受資源、環(huán)境的約束增強，產(chǎn)業(yè)轉移和經(jīng)濟結構轉型加快。水運行業(yè)面臨各種風(fēng)險和挑戰，需要我們加快轉變水運發(fā)展方式，加快結構調整步伐，實(shí)現由傳統產(chǎn)業(yè)向現代水路交通運輸業(yè)的轉型?！稐l例》在“總則”中規定，“國家運用經(jīng)濟、技術(shù)政策等措施，支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營(yíng)者實(shí)行規?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)水路運輸行業(yè)結構調整;支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營(yíng)者采用先進(jìn)適用的水路運輸設備和技術(shù)，保障運輸安全，促進(jìn)節約能源，減少污染物排放。”此外，還在市場(chǎng)準入、船型標準化等方面做出了具體規定。這些規定有利于積極推進(jìn)水運結構調整，實(shí)現水運發(fā)展的速度、質(zhì)量、結構、效益相統一，增強水運全面、協(xié)調、可持續發(fā)展的能力。

(三)健全水運市場(chǎng)監管長(cháng)效機制，維護水運市場(chǎng)秩序

《條例》著(zhù)力加強了對水運市場(chǎng)的監管，明確了水路運輸管理機構的執法主體資格，以充分發(fā)揮其在市場(chǎng)監督檢查方面的作用;建立了經(jīng)營(yíng)資質(zhì)動(dòng)態(tài)監管制度、誠信管理制度、公平競爭制度、服務(wù)質(zhì)量管理制度等市場(chǎng)監管制度，以保證對市場(chǎng)監管的全面性和有效性;科學(xué)設定了行政處罰種類(lèi)和處罰幅度，建立市場(chǎng)退出機制，以強化行政執法手段、加大市場(chǎng)監管力度。

(四)深入推進(jìn)依法行政，建設服務(wù)政府、責任政府

建設服務(wù)政府、責任政府是堅持依法行政，深入推進(jìn)法治政府建設的必然要求?！稐l例》體現《立法法》、《行政許可法》等法律精神，通過(guò)明確行政許可程序、確立水路運輸管理機構的執法主體資格、設立水路運輸管理部門(mén)進(jìn)行市場(chǎng)監測及定期公告等義務(wù)，強化了水路運輸管理部門(mén)提供公共服務(wù)的法定職責，進(jìn)一步規范了行政管理行為，貫徹了高效、便民的管理原則。

《條例》修訂的主要思路

《條例》修訂以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎作用，進(jìn)一步強化政府宏觀(guān)能管住、微觀(guān)搞活的作用。主要內容圍繞規范市場(chǎng)準入，加強市場(chǎng)監管，提升管理能力和水平這一主線(xiàn)，通過(guò)完善水路運輸及其輔助市場(chǎng)準入的條件和程序，建立市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監管及退出機制，規范水路運輸及其輔助業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為，強化市場(chǎng)主體的安全保障義務(wù)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)意識，明確水路運輸管理部門(mén)的各項權利、義務(wù)和責任等，保障和促進(jìn)國內水路運輸業(yè)的健康、安全發(fā)展。

《條例》共6章46條，各章分別是總則、水路運輸經(jīng)營(yíng)者、水路運輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、水路運輸輔助業(yè)務(wù)、法律責任、附則。

《條例》的主要制度

《條例》主要明確了以下十項制度：

(一)確立了水路運輸管理機構的法律地位

各級水路運輸管理機構20多年來(lái)一直承擔著(zhù)大量的一線(xiàn)水運執法工作。但由于其法律地位不夠明確，水路運輸管理機構的作用沒(méi)有能夠充分發(fā)揮，一定程度上影響了水路運輸管理工作的順利開(kāi)展和水運執法的效果?！稐l例》規定：“縣級以上地方人民政府負責水路運輸管理的部門(mén)或者機構(以下統稱(chēng)負責水路運輸管理的部門(mén))承擔本條例規定的水路運輸管理工作”。其中的“機構”指的就是各級水路運輸管理機構。這一規定，明確了水路運輸管理機構的行政執法主體資格，直接授予各級水路運輸管理機構在行政許可、行政處罰等方面的執法權限，有力地保證了水路運輸市場(chǎng)監管的全面性和有效性。今后，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門(mén)設立水路運輸管理機構的，水路運輸管理機構可以負責具體實(shí)施水路運輸管理工作。

(二)精簡(jiǎn)行政許可制度

本著(zhù)精簡(jiǎn)行政許可，規范許可程序的原則，《條例》取消了船舶代理、水路旅客運輸代理和水路貨物運輸代理三個(gè)許可項目，僅保留了水路運輸經(jīng)營(yíng)許可、船舶管理經(jīng)營(yíng)許可、外國籍船舶臨時(shí)經(jīng)營(yíng)中國沿海運輸許可;許可條件更加科學(xué)化，取消了可以由市場(chǎng)主體自主決定的事項，如是否具有穩定客源、貨源等，在條件設定上著(zhù)眼于經(jīng)營(yíng)能力、人員條件、安全制度、公共利益保護等;明確規定許可程序，列明許可實(shí)施期限，許可證件發(fā)放程序;規定許可實(shí)施主體為交通運輸部或者設區的市級以上人民政府負責水路運輸管理的部門(mén)或者機構，具體的權限劃分授權由交通運輸部以部門(mén)規章的形式規定。

(三)新設運力宏觀(guān)調控制度

《條例》在行政法規層面首次對水運宏觀(guān)調控措施進(jìn)行了確認，并規范了適用宏觀(guān)調控措施的原則、主體、依據、范圍、手段和形式。規定“為保障水路運輸安全，維護水路運輸市場(chǎng)的公平競爭秩序，國務(wù)院交通運輸主管部門(mén)可以根據水路運輸市場(chǎng)監測情況，決定在特定的旅客班輪運輸和散裝液體危險貨物運輸航線(xiàn)、水域暫停新增運力許可。”通過(guò)這一運力調控舉措，引導水運市場(chǎng)運力的有序投放，達到水運市場(chǎng)供需基本平衡的目的。

(四)新設節能減排、結構調整政策

為貫徹國家建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )的要求，《條例》明確規定，國家支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營(yíng)者實(shí)行規?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)水路運輸行業(yè)結構調整;支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營(yíng)者采用先進(jìn)適用的水路運輸設備和技術(shù)，保障運輸安全，節約能源 ，減少污染物排放。制定并實(shí)施新的船型技術(shù)標準時(shí)，對正在使用的不符合新標準但符合原有標準且未達到規定報廢船齡的船舶，可以采取資金補貼等措施，引導、鼓勵水路運輸經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行更新、改造;需要強制提前報廢的，應當對船舶所有人給予補償。這項制度，對于優(yōu)化水路運力結構、節約能源、保護水環(huán)境、提高航道和通航設施利用效率、保障水運安全將發(fā)揮積極作用。

(五)新設誠信管理制度

為貫徹落實(shí)黨和政府關(guān)于建立、完善市場(chǎng)信用體系的部署，進(jìn)一步規范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，保障良好的水運市場(chǎng)秩序和水運行業(yè)健康、持續發(fā)展，《條例》確立了經(jīng)營(yíng)水路運輸及其輔助業(yè)務(wù)應當依法經(jīng)營(yíng)、誠實(shí)守信的原則，并要求國務(wù)院交通運輸主管部門(mén)和負責水路運輸管理的部門(mén)“建立經(jīng)營(yíng)者誠信管理制度，及時(shí)向社會(huì )公告監督檢查情況”。全面建立水路運輸市場(chǎng)誠信管理制度，推動(dòng)水運市場(chǎng)誠信體系建設，對于改進(jìn)市場(chǎng)監管手段，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體自律，形成有效的市場(chǎng)約束，將起到非常重要的作用。

(六)新設服務(wù)質(zhì)量管理制度

《條例》建立了服務(wù)質(zhì)量管理制度，要求水路運輸經(jīng)營(yíng)者應當依照法律、行政法規和國務(wù)院交通運輸主管部門(mén)關(guān)于水路旅客、貨物運輸的規定、質(zhì)量標準以及合同的約定，為旅客、貨主提供安全、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，保證旅客、貨物運輸安全;設定了旅客班輪運輸和貨物班輪運輸的信息發(fā)布制度，要求旅客班輪運輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和貨物班輪運輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應當在規定的時(shí)間范圍內公布所使用的船舶、班期、班次、運價(jià)等信息，并且及時(shí)提前向社會(huì )公布變更班期、班次、運價(jià)或者停止經(jīng)營(yíng)部分或者全部班輪航線(xiàn)的信息，保障旅客、貨主的知情權。這些規定有利于提高水路運輸經(jīng)營(yíng)者安全意識和服務(wù)意識，維護旅客、貨主的合法權益。

(七)新設應急運輸保障制度

應急運輸保障是水路運輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者一項重要的法定義務(wù)?！稐l例》要求水路運輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應當依照法律、行政法規和國家有關(guān)規定，優(yōu)先運送處置突發(fā)事件所需的物資、設備、工具、應急救援人員和受到突發(fā)事件危害的人員，重點(diǎn)保障緊急、重要的軍事運輸。當出現關(guān)系國計民生的緊急運輸需求時(shí)，按照國務(wù)院的部署，水路運輸經(jīng)營(yíng)者應當優(yōu)先運輸需要緊急運輸的物資。

(八)健全市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監管和退出機制

隨著(zhù)行政審批制度的精簡(jiǎn)規范，加強市場(chǎng)監管將成為水運管理的重點(diǎn)?！稐l例》強化了水路運輸市場(chǎng)監管方面的規定，建立了動(dòng)態(tài)監管制度，規定了經(jīng)營(yíng)主體公平競爭、船舶適航等義務(wù)，并特別針對班輪運輸、危險貨物運輸提出了安全和服務(wù)質(zhì)量的要求。針對部分情節嚴重的違法、違規行為設立了市場(chǎng)退出機制。

(九)保留國內水路運輸市場(chǎng)保護制度

為保障國家安全，保護國內水路運輸權，參照國際通行做法，《條例》對外國企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個(gè)人從事國內水路運輸做了禁止性規定，對外國籍船舶做了較為嚴格的限制性規定，并對外國籍船舶非法從事國內水路運輸(包括捎帶)規定了嚴厲的處罰條款。

(十)新設客運船舶強制保險制度

為提高客運市場(chǎng)準入門(mén)檻，提高客運經(jīng)營(yíng)安全水平，保障旅客受損權益得到有效補償，《條例》規定，水路旅客運輸經(jīng)營(yíng)者應當為其客運船舶投保承運人責任險或者取得相應的財務(wù)擔保。